Introdução: contexto e fundamentos do PLP 125/22
A relação entre Fisco e contribuinte no Brasil sempre foi marcada por
assimetrias estruturais, elevada litigiosidade e um ambiente
recorrente de insegurança jurídica. Para o contribuinte, a
complexidade do sistema tributário, aliada à multiplicidade de
normas infralegais e à atuação tradicionalmente repressiva da
Administração Tributária, historicamente resultou em incerteza
quanto aos limites da fiscalização, da cobrança e ao efetivo alcance
de seus direitos e garantias.
Nesse cenário, ganhou relevo o PLP 125/22, de autoria do senador
Rodrigo Pacheco, que busca, atualmente, instituir o Código de
Defesa do Contribuinte. Tal projeto, já tramitado nas casas do
Congresso Nacional, aguarda a sanção presidencial. A proposta
busca consolidar, em um diploma único de normas gerais, direitos,
deveres e parâmetros mínimos de atuação estatal, com aplicação
obrigatória a todos os entes federativos, oferecendo ao contribuinte
maior previsibilidade na relação jurídico-tributária.
O PLP 125/22 estrutura-se a partir da diferenciação de
comportamentos fiscais, ao reconhecer contribuintes cooperativos e
adimplentes e, ao mesmo tempo, definir, com critérios objetivos e
garantias procedimentais, o regime jurídico aplicável ao devedor
contumaz. Paralelamente, institui programas de conformidade
tributária e aduaneira voltados à indução do cumprimento voluntário
das obrigações, à autorregularização e à redução de conflitos.
Diante da relevância do tema e de seus potenciais impactos sobre a
segurança jurídica e o ambiente de negócios, o presente artigo
propõe uma análise objetiva do PLP 125/22, destacando seus
principais eixos estruturantes e as implicações práticas da instituição
do Código de Defesa do Contribuinte para o sujeito passivo da
relação tributária.
A instituição do Código de Defesa do Contribuinte
O PLP 125/22 propõe a instituição do Código de Defesa do
Contribuinte como um diploma nacional de normas gerais voltado à
organização da relação entre o sujeito passivo e a Administração
Tributária.
O Código parte da premissa de que a atuação estatal em matéria
tributária deve ser orientada por parâmetros claros de segurança
jurídica, boa-fé, transparência e proporcionalidade, afastando
práticas excessivamente formalistas ou punitivas que,
historicamente, contribuíram para o aumento da litigiosidade. Para o
contribuinte, essa diretriz representa maior clareza quanto aos
limites da atuação fiscal e maior previsibilidade no cumprimento de
suas obrigações.
Um dos eixos centrais do projeto é a previsão de que a
Administração Tributária deverá identificar os contribuintes
considerados bons pagadores e cooperativos na aplicação da
legislação tributária, com base em critérios objetivos relacionados ao
histórico de adimplemento e ao grau de conformidade fiscal. Essa
identificação deverá ocorrer de modo claro, imediato e, sempre que
possível, automático, permitindo ao contribuinte conhecer
previamente sua classificação e os efeitos decorrentes desse
enquadramento, como, por exemplo, a priorização na análise de
processos que envolvam restituição, ressarcimento ou compensação
de créditos tributários, bem como acesso a canais de atendimento
simplificados e orientativos.
O PLP também introduz a diretriz de adaptação das obrigações
tributárias aos setores da atividade econômica, considerando suas
características, particularidades operacionais e níveis de
complexidade. A medida busca superar a lógica uniforme que
tradicionalmente rege as obrigações acessórias, permitindo uma
atuação fiscal mais compatível com a realidade econômica e
produtiva de cada segmento.
Ao consolidar essas diretrizes, o Código de Defesa do Contribuinte
propõe um modelo mais funcional e cooperativo de relacionamento
fiscal, no qual a atuação administrativa deixa de se apoiar
exclusivamente em mecanismos repressivos e passa a valorizar a
indução à conformidade, a previsibilidade e a racionalidade
administrativa.
O contribuinte regular e os programas de conformidade
tributária e aduaneira
Em consonância com a valorização do comportamento fiscal
cooperativo, o PLP 125/22 institui programas de conformidade
tributária e aduaneira voltados à indução do cumprimento voluntário
das obrigações, à redução da litigiosidade e ao fortalecimento da
previsibilidade na relação entre Fisco e contribuinte.
Nesse contexto, destaca-se o Programa de Conformidade
Cooperativa Fiscal (Confia), de adesão voluntária, direcionado a
pessoas jurídicas que possuam estrutura mínima de governança
tributária e sistemas internos de gestão de conformidade. O
programa busca estabelecer uma relação cooperativa com a Receita
Federal do Brasil, com foco na antecipação de dúvidas
interpretativas, na regularização de inconsistências e na prevenção
de autuações, por meio de canais de atendimento diferenciados e
procedimentos colaborativos.
O PLP também estrutura o Programa de Estímulo à Conformidade
Tributária (Sintonia), que classifica os contribuintes a partir de
critérios objetivos relacionados à regularidade cadastral, ao
recolhimento tempestivo de tributos, ao cumprimento das
obrigações acessórias e à exatidão das informações prestadas.
Conforme o grau de conformidade alcançado, podem ser
concedidos benefícios institucionais relevantes, como prioridade na
análise de pedidos administrativos, facilitação no atendimento e
possibilidade de autorregularização, inclusive com redução de
multas e encargos em situações específicas.
No campo aduaneiro, o PLP consolida o Programa Brasileiro de OEA
– Operador Econômico Autorizado, voltado à facilitação do comércio
exterior e à segurança da cadeia logística internacional. A adesão ao
programa pressupõe elevado grau de regularidade fiscal, solvência
financeira e adequada gestão de riscos, sendo expressamente
vedada a participação de contribuintes enquadrados como
devedores contumazes.
Em conjunto, esses programas evidenciam a mudança de enfoque
promovida pelo Código de Defesa do Contribuinte, ao deslocar o
centro da atuação fiscal da repressão para a indução à
conformidade, tratando a regularidade fiscal como elemento
relevante de diferenciação institucional e de melhoria do ambiente
de negócios.
O regime jurídico do devedor contumaz
Além de valorizar o comportamento fiscal cooperativo, o PLP 125/22
dedica capítulo específico à definição do regime jurídico do devedor
contumaz, buscando enfrentar práticas reiteradas de inadimplência
que comprometem a concorrência leal e a arrecadação tributária. O
projeto define o devedor contumaz como o sujeito passivo cuja
conduta se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e
injustificada de tributos.
A caracterização da contumácia exige o preenchimento cumulativo
de critérios objetivos, envolvendo o volume dos débitos, a
reincidência no inadimplemento e a ausência de justificativas
legítimas, como situações excepcionais de crise econômica. O texto
distingue, de forma expressa, a inadimplência estrutural e deliberada
das dificuldades financeiras pontuais inerentes à atividade
empresarial.
O enquadramento como devedor contumaz não ocorre de forma
automática. O projeto assegura a instauração de processo
administrativo específico, com notificação prévia do contribuinte,
indicação fundamentada dos débitos considerados relevantes e
garantia do contraditório e da ampla defesa. Durante esse
procedimento, é facultado ao sujeito passivo regularizar sua situação
ou demonstrar a inexistência dos pressupostos legais para a
caracterização da contumácia.
Uma vez caracterizado o devedor contumaz, podem ser aplicadas
medidas administrativas proporcionais, como restrição ao acesso a
benefícios fiscais, vedação à participação em licitações e imposição
de efeitos cadastrais específicos. Tais medidas não possuem caráter
punitivo em sentido estrito, mas visam desestimular práticas
reiteradas de inadimplência e preservar a concorrência, assegurando
maior proteção aos contribuintes que atuam de forma regular.
Implicações práticas e considerações finais
A instituição do Código de Defesa do Contribuinte, nos termos
propostos pelo PLP 125/22, representa um avanço relevante sob a
perspectiva do contribuinte, ao buscar maior previsibilidade,
transparência e racionalidade na relação com o Fisco. A
consolidação de direitos, deveres e procedimentos em um diploma
de normas gerais tende a reduzir assimetrias e incertezas que
historicamente marcaram a atuação fiscal.
Do ponto de vista prático, a diferenciação entre contribuintes
cooperativos e devedores contumazes reforça a regularidade fiscal
como elemento relevante de proteção institucional. A adaptação das
exigências tributárias às características setoriais e a valorização do
cumprimento voluntário das obrigações podem contribuir para a
redução de custos de conformidade, para a diminuição da
litigiosidade e para maior segurança no planejamento das atividades
empresariais.
Além disso, ao estabelecer critérios objetivos e garantias
procedimentais para o enquadramento do devedor contumaz, o
projeto oferece maior proteção contra enquadramentos arbitrários,
permitindo que o contribuinte identifique com clareza os limites
entre dificuldades financeiras pontuais e condutas estruturadas de
inadimplência.
Embora o Código de Defesa do Contribuinte não elimine, por si só,
as complexidades do sistema tributário brasileiro, sua eventual
sanção poderá representar um marco institucional relevante ao
estabelecer parâmetros mais claros, equilibrados e cooperativos
para a relação fisco-contribuinte. Considerando que o PLP 125/22
aguarda sanção presidencial, sua evolução legislativa e futura
regulamentação merecem acompanhamento atento por parte dos
contribuintes e profissionais que atuam na área tributária.
Fonte:https://www.migalhas.com.br/depeso/447501/codigo-de-defesa-do-contribuinte-e-regime-para-devedor-contumaz
